Prèviament, el Consell Consultiu va emetre, en data 12 de desembre de 2007, un dictamen sobre alguns aspectes d’aquesta llei, que pel seu interès reproduïm seguidament:

” L’article 42.6 del Projecte de llei, com ja s’ha indicat anteriorment, estableix un supòsit d’expropiació d’un dret real sobre la propietat (l’usdefruit de l’habitatge), a l’empara de l’article 33.3 CE. En aquest cas, entenem que la causa expropiandi consisteix a tenir un habitatge desocupat permanentment, sense causa justificada (les que preveu l’article 3. d del Projecte), per un termini de més de dos anys, dintre d’un àmbit qualificat com de demanda residencial forta i acreditada. Tot això, amb el benentès que per poder acordar l’Administració l’expropiació forçosa, s’han d’haver exhaurit primer les mesures de foment que estableixen els apartats 1 a 5 del mateix article 42, i s’ha d’haver incomplert, per part del propietari, l’obligació de lloguer forçós en un nou termini de dos anys, que l’Administració pot acordar, prèvia “declaració d’incompliment de la funció social de la propietat”.
A la vista de l’anterior, resulta clar que per a l’aplicació de la mesura expropiadora de l’article 42.6 no és suficient l’existència d’una utilització anòmala de l’habitatge, tal com la defineix l’article 41.1 en relació amb l’article 3.d del Projecte de llei, sinó que juntament amb aquesta utilització han de concórrer altres circumstàncies. Això és així perquè -a diferència del que succeeix amb les altres utilitzacions anòmales de l’article 41.1 del Projecte de llei, com la sobreocupació i l’infrahabitatge- la desocupació, és a dir, tenir un habitatge desocupat, no és una situació irregular per ella mateixa. No hi ha doncs, una obligació legal per al propietari d’ocupar directament o indirectament el seu habitatge ni una exigibilitat general d’un hipotètic deure d’ocupar que pogués generar la qualificació administrativa del territori en què està radicat l’habitatge.
Només en determinades circumstàncies (concretament, un cop “exhaurides les mesures de foment que estableixen els apartats 1 a 5” del mateix article 42), i arran de la qualificació per l’Administració d’un àmbit com “de demanda residencial forta i acreditada”, es genera, per als titulars dels habitatges inclosos en aquests àmbits, una mena d’obligació genèrica d’ocupació que no existia prèviament i que només és “exigible” quan l’Administració es dirigeix de forma individualitzada a algun dels afectats, mitjançant el procediment general de l’article 41 del Projecte de llei. Aquesta situació permet a l’Administració declarar “l’incompliment de la funció social de la propietat” i acordar, en primer lloc, el lloguer forçós de l’habitatge intervingut i, posteriorment, en el seu cas l’expropiació temporal de l’usdefruit. Conseqüentment, en cap cas, resulta d’aplicació la doctrina constitucional segons la qual no es pot exigir la igualtat en la il•legalitat (entre d’altres, STC 78/1997, de 21 d’abril, FJ 5) En aquest sentit, doncs, es pot dir que el precepte que es dictamina redefineix el supòsit d’utilització anòmala que estableix l’article 41.1.a en relació amb l’article 3.d del Projecte, afegint tota una sèrie de condicions perquè aquesta situació permeti la intervenció administrativa expropiadora. Allò que, en principi, i per comparació amb el que s’estableix en el cas de la resta d’utilitzacions o situacions anòmales de l’article 41.1 i 2 del Projecte de llei (també, per connexió, art. 43 i 44), sembla que és una regulació més garantista dels interessos dels afectats, però, com més endavant s’exposarà, resulta que no ho és.
Passem, doncs, a examinar, quins són els paràmetres que estableix el Projecte de llei per guiar l’actuació administrativa amb la finalitat de determinar si en la regulació d’aquest procés existeix alguna fractura del principi d’igualtat de l’article 14 CE. En concret, examinarem si aquest procés introdueix discriminacions injustificades per als propietaris que es troben en situacions homogènies o equiparables, ja que si la discriminació té una justificació objectiva i raonable hem d’entendre que no hi ha vulneració d’aquest principi constitucional (per totes, STC 197/2003, de 30 d’octubre, FJ 3). En primer lloc, com hem dit, l’apartat 6 de l’article 42 exigeix que s’hagin exhaurit les mesures de foment que estableixen els anteriors apartats 1 a 5, la qual cosa ofereix la garantia d’aplicació subsidiària de la mesura expropiadora. Ara bé, per molt que la garantia que ofereix aquesta subsidiarietat salvaguarda la proporcionalitat de la mesura expropiadora, des d’una altra perspectiva, genera inseguretat jurídica, ja que resultarà d’improbable o de molt difícil apreciació, dificultant la seva aplicació, prenent en compte a més, que algunes de les mesures que s’enumeren, ni tan sols depenen de l’Administració de la Generalitat. Però, des de la perspectiva de la igualtat en la llei, que ara interessa, allò que veritablement planteja problemes és la falta de determinació d’allò que s’ha d’entendre per “àmbits de demanada residencial forta i acreditada”, la qualificació dels quals, com hem dit, és la que determinarà que el propietari d’un habitatge desocupat pugui quedar afectat per la intervenció administrativa de lloguer forçós i, en el seu cas, d’expropiació.
A aquest efecte, el Projecte de llei no ofereix cap possibilitat d’interpretació d’aquest concepte, ja que en el seu articulat no s’hi fa cap referència més i el seu preàmbul tampoc no permet buscar-li un significat concret. Així, tant pot ser un “àmbit de demanda residencial forta i acreditada”, aquell que presenta una alta densitat demogràfica, com el que té uns preus de lloguer molt elevats o el que es troba en una situació geogràfica i econòmica que generi necessitat d’habitatge, entre molts d’altres. Per tant, d’entrada, aquesta manca de criteris legals per qualificar els esmentats àmbits, genera un tractament desigual i discriminatori en la llei mateixa respecte als propietaris d’habitatges desocupats, segons es trobin o no en un “àmbit de demanda residencial forta i acreditada”, en la mesura que la qualificació d’aquest àmbit constitueix una decisió discrecional de l’Administració, que no està subjecta, com més endavant veurem, a cap paràmetre.
La manca de criteris no podem, però, considerar-la susceptible de ser subsanada mitjançant la corresponent remissió a una norma reglamentària, ja que en aquest cas es tractaria d’una remissió en blanc per determinar els criteris o paràmetres que constitueixen la base d’una intervenció administrativa que restringeix un dret fonamental com és el dret de propietat. Respecte d’això, recordem a més que l’article 33 CE, en el seu apartat 3, estableix una reserva de llei per a l’expropiació del béns i drets, que s’ha de dur a terme “[…] de conformitat amb allò que les lleis disposin”. Aquesta situació s’agreuja des del punt de vista de quins són els instruments de desplegament que qualifiquen aquests àmbits com de demanda residencial forta i acreditada o, el que és el mateix, de quin és l’òrgan competent per dur a terme aquesta qualificació. L’article 42.6 atribueix aquesta funció al “[…] Pla territorial sectorial d’habitatge i els altres instruments de desplegament que estableix aquesta llei […]”. Pel que fa al primer, elaborat per l’Administració de la Generalitat, si ens atenim al contingut que li atribueix l’article 12 del Projecte, constatem que no hi ha cap previsió ni criteri general pel que fa a la qualificació d’un àmbit d’aquest tipus ni sobre els criteris de com qualificar-lo. Respecte als segons, que serien els plans locals d’habitatge (també els simplificats i els supramunicipals), elaborats pels ajuntaments (art. 14 Projecte de llei), cal advertir que manca també un criteri general al Projecte de llei que permeti donar un tractament igual als propietaris d’habitatges desocupats, a l’hora d’incloure’ls o no en un àmbit de demanda residencial forta i acreditada (inclusió que, com hem indicat, és determinant perquè siguin possibles afectats). En aquest sentit, l’article 42.6, en la mesura que es remet als “instruments de desplegament que estableix aquesta llei”, i que contempla la possibilitat que siguin els diferents ajuntaments els que qualifiquin un àmbit com de demanda residencial forta i acreditada, sense que existeixen al Projecte de llei uns criteris legals mínims sobre aquesta qualificació, introdueix un criteri diferenciador que permet un tractament diferent per a la categoria o grup de propietaris dels habitatges desocupats.
Per tant a iguals supòsits de fet, és evident que no corresponen iguals conseqüències jurídiques. Aquesta desigualtat que es produeix entre propietaris en el sentit de trobar-se o no inclosos en àmbits de demanda residencial forta i acreditada no és però l’única desigualtat de tractament que conté l’article 42.6. Efectivament, com seguidament s’exposarà, la norma dictaminada també està configurada de manera que produeix desigualtat entre propietaris d’habitatges desocupats en un mateix àmbit de demanda residencial forta i acreditada. Per examinar detalladament la desigualtat des d’aquesta darrera perspectiva, cal començar per l’estudi de l’article 41 del Projecte de llei. Aquest precepte, en línies generals, estableix allò que ha de fer l’Administració quan detecta una situació d’utilització anòmala dels habitatges. Concretament, el seu apartat 3 diu que “L’Administració competent, si té constància que un habitatge o edifici d’habitatges s’utilitza d’una manera anòmala o que un immoble està en una situació anòmala, ha d’obrir l’expedient administratiu pertinent per a fer els actes d’instrucció necessaris per a determinar, conèixer i comprovar els fets sobre els quals ha de dictar la resolució”. Aquesta és, de fet, l’única previsió normativa sobre com s’inicia l’actuació de l’Administració -“si té constància”- quan es tracta de la intervenció expropiadora sobre els habitatges permanentment desocupats i, en aquest sentit, podem dir que, a diferència dels altres supòsits d’utilització o situació anòmala (sobreocupació o infrahabitatge), no existeix al Projecte una cautela o garantia que permeti identificar en condicions d’igualtat els afectats per la intervenció administrativa en una determinada àrea de demanda residencial forta i acreditada. Tot això, sens perjudici que sembla que es trasllada a tercers una actuació d’inspecció prèvia per detectar els supòsits de desocupació permanent, que en tot cas hauria de correspondre a l’Administració pública. El fet és que en altres supòsits d’utilització anòmala dels habitatges això no succeeix. Així, amb la finalitat de detectar les actuacions de sobreocupació dels habitatges, l’article 43.1 del Projecte de llei, estableix que la Generalitat i els ens locals han d’aprovar “programes d’inspecció”. El mateix es pot dir de les situacions d’infrahabitatge, tal com es desprèn de l’article 44.1 del Projecte. En aquestes dues situacions, doncs, la llei garanteix, mitjançant aquesta activitat inspectora de l’Administració, un tractament igual dels potencials propietaris afectats per les mesures d’intervenció administrativa que pugui adoptar l’Administració. Per contra, en el cas de la intervenció per habitatge desocupat no existeix cap previsió d’aquest tipus, la qual cosa suposarà que tal com està configurada la intervenció expropiadora de l’article 42.6 (en connexió amb l’art. 41) no tingui les mateixes conseqüències jurídiques per als propietaris d’habitatges desocupats en igual situació; és a dir, inclosos en un mateix àmbit de demanda residencial forta i acreditada. Aquesta desigualtat resulta encara més patent, si estudiem alguns dels requisits que exigeix la declaració d’una àrea de conservació i rehabilitació com a conseqüència de l’existència de zones amb una alta concentració d’habitatges sobreocupats o d’infrahabitatges (art. 43.2 i 44.2 Projecte de llei). En efecte, la declaració d’aquest tipus d’àrea, que pot donar lloc a mesures d’intervenció administrativa sobre els habitatges inclou la relació de les propietats afectades, d’acord amb la informació que consti en el cadastre i en el Registre de la Propietat (art. 36.1.c i art. 37.a Projecte de llei). Així mateix, quan l’existència de zones amb una alta concentració d’habitatges sobreocupats determini la declaració d’àrees de tanteig i retracte, d’acord amb el que estableix l’article 15 del Projecte de llei, serà necessari que consti la relació de les finques afectades i de llurs propietaris (llevat, evidentment, que la delimitació de l’àrea coincideixi amb tot el terme municipal). S’observa, doncs, que en relació amb una mesura d’intervenció administrativa sobre les facultats dominicals, de menor intensitat que la que ara es dictamina, s’exigeixen més cauteles per donar un tractament igual als propietaris afectats que per a la mesura expropiadora de l’article 42.6.
I això, sense entrar en altres consideracions addicionals des de la perspectiva del principi de seguretat jurídica (art. 9.3 CE), perquè és evident que les omissions de la previsió legal que es dictamina generen en els seus destinataris una incertesa raonablement insuperable sobre la previsibilitat dels seus efectes (STC 234/2001, de 13 de desembre, FJ 9, 104/2000, de 13 d’abril, FJ 7, 212/1996, de 19 de desembre, FJ 15, 142/1993, de 22 d’abril, FJ 4 i 150/1990, de 4 d’octubre, FJ 8). Si a aquesta desigualtat afegim el que s’ha comentat abans, en el sentit que el precepte dictaminat (ni altres preceptes del Projecte de llei) tampoc no preveu cap criteri per determinar què s’ha d’entendre per un àmbit de demanda residencial forta i acreditada, juntament amb el fet que cada ajuntament podrà delimitar aquests àmbits i, per tant, propiciar o no la mesura expropiadora, hem de concloure que la previsió normativa de l’article 42.6 del Projecte de llei és contrària a l’article 14 CE, perquè no dona igual tractament als potencials subjectes afectats o destinataris de la mesura d’expropiació temporal. Aquesta desigualtat es produeix, d’una banda, respecte dels propietaris d’habitatges desocupats inclosos en un àmbit de demanda residencial forta i acreditada i els que, en iguals condicions (propietaris que utilitzen de forma anòmala l’habitatge per tenir-lo desocupat permanentment), es troben fora d’aquest àmbit i no poden ser objecte d’aquesta mesura. I té lloc en tant que el Projecte de llei estableix que la discriminació entre uns i altres es produeix en funció d’una decisió administrativa discrecional (la qualificació d’un àmbit), que manca de paràmetres de legalitat. L’esmentada discriminació resulta ampliada si es té en consideració la pluralitat d’entitats competents per realitzar la citada qualificació (Generalitat o municipis) i la consegüent i possible multiplicació de criteris aplicables. En aquest sentit, s’ha de ressaltar també que les intervencions administratives previstes, per als altres supòsits d’utilitzacions o situacions anòmales, no depenen de la seva inclusió administrativa en cap àmbit determinat sinó de la mera comprovació de la situació descrita per la llei com anòmala (art. 43 i 44, en relació amb l’art. 41 Projecte de llei). A aquests efectes, i amb la finalitat de salvaguardar la igualtat de tracte dels ciutadans que desenvolupen o es troben en les esmentades utilitzacions o situacions anòmales, el Projecte de llei preveu la necessitat d’aprovar programes d’inspecció (art. 43.1 i 44.1 Projecte de llei); és a dir, normes de caràcter general que garanteixin l’actuació objectiva i imparcial de l’Administració en la seva activitat inspectora o de comprovació.
Aquest tipus de normes planificadores, segons ha destacat la doctrina juridicoadministrativa alemanya són de gran importància per garantir des de la llei la igualtat de tracte en la seva posterior aplicació, raó per la qual les lleis han de disposar la seva existència quan es preveu una activitat inspectora de l’Administració respecte del compliment de deures de caràcter general (a títol d’exemple, art. 116 LGT). Aquestes normes constitueixen el principal àmbit d’aplicació de la doctrina de l’autovinculació de l’Administració (Selbstbindung der Verwaltung) amb fonament en el principi constitucional d’igualtat (art. 3.1 Llei Fonamental de Bonn), utilitzada per la jurisprudència per al control de la discrecionalitat administrativa, i que posa en relleu l’eficàcia externa d’aquestes normes administratives i la decisiva influència de les disposicions administratives internes sobre l’àmbit jurídic del ciutadà. En conseqüència, i d’altra banda, també es produeix discriminació entre els propietaris d’habitatges desocupats en un mateix àmbit, qualificat com de “demanda residencial forta i acreditada”, perquè la intervenció de l’Administració sobre els seus habitatges no se sotmet a una normativa planificadora de l’activitat inspectora prèvia de l’Administració, que permeti controlar, entre d’altres extrems, el respecte al principi d’igualtat en el desenvolupament de la seva activitat. A l’últim, la no previsió per part del Projecte de llei d’un cens o un catàleg que possibiliti la identificació de tots els afectats inclosos en aquesta àrea, els discrimina així mateix respecte dels subjectes inclosos en un altre tipus d’àrees d’actuació administrativa, que preveu la norma mateixa.
Per concloure, afegir que, en definitiva, les garanties addicionals que en principi afegeix l’article 42 del Projecte en la utilització anòmala consistent en la desocupació permanent de l’habitatge (mesures de foment prèvies i qualificació d’àmbit de “demanda residencial forta i acreditada”), per comparació amb altres supòsits d’utilització o situació anòmala, per la seva indeterminació i falta de concreció, són equívoques, generen inseguretat jurídica i, pel que fa al requisit d’ésser inclòs en una zona qualificada per l’Administració com de “demanda residencial forta i acreditada”, un tractament desigual per als destinataris de la norma. Per tant, l’article 42.6 del Projecte de llei, que es dictamina, és inconstitucional per vulnerar el principi d’igualtat en la llei (art. 14 CE). “